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财税法律主义与司法独立

新年伊始全国人大常委会就宣告,十几年前确定的在2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标已经实现。与此同时,有关当局强调了今后的两项基本任务:完善法律体系是一项长期任务,因而还必须不断开创立法工作的新局面;法律的生命力在于实施,必须进一步加强依法行政和公正司法。

首先让我们考虑一下应该如何开创立法工作的新局面。众所周知,以1979年7月同时公布七部基本法律为标志,中国迈进了“立法者的时代”。据统计,在1979-89年期间制定的大约580部法律和行政法规里,有250余部属于涉外经济法律和法规;加上对内的经济法律和法规,与经济发展有直接关系的法律法规总数达到320部,超过55%。

诸如此类的简单数值表明,当时推动法律体系建构的主要目的是改善投资环境的需要,并且形成了内外有别的规范二重结构,使制度变迁的法理普遍性和语境特殊性这两个侧面以可视化的方式凸显出来。这种复合化的格局为在各种异质因素之间相互作用的过程中逐步地、有选择性地进行法律的混合继受提供了回旋空间,也给制度的因果关系带来了相当程度的偶然性和任意性。

正是在上述背景之下,作为个人权利宪章的民法的制定采取了单行法各个突破、规范群分别进化的起草方式,造成了学说汇纂式(Pandekten,潘德克腾)私法系统在中国发生异变,建构与解构并行,形式合理性被相对化。即使在1998年开始编纂统一民法典之后,这样的特征仍然存在,具体表现为多样化制度设计的并存和互动以及规范结构的柔性化、随机化。全国人大常委会在2002年12月17日一读通过的民法草案,坚持符合国情、立足客观条件的原则,尽量保持既有的民事规范,基本上是采取红线串珠的方式,把各种单行法汇编成一个总体,却并不拘泥于法理上的连贯与整合。因此,今后完善法律体系的一项重要任务就是以完成民法典编纂作业为抓手,消弭各种不协调、内在矛盾以及冲突,使所有法律规范真正成其为自我洽和的体系。

“财税法律主义”当行

另外,迄今为止的立法工作是行政主导的。1980年代前期,全国人大广泛授权国务院在经济体制改革和对外开放方面以暂行规定和条例的形式制定法律规范,导致“行政立法权”的膨胀。尽管1990年代后期开始强调全国人大自身的立法功能,2000年《立法法》开始以明确等级效力的方式阻遏行政法规的逾越,但各种法案的起草却仍然由行政部门掌控。因此,不仅要加强全国人大的立法权,而且要改变行政本位的立法方式,鼓励人民代表行使提案权就是开创立法工作新局面的题中应有之义。尤其是在涉及征税、收费以及公民权利义务关系等方面,应该迅即改变行政部门说了算的现状,代之以采取民意代表行使立法权的方式。

从这个观点来看,所谓开创立法工作新局面,就是要促进立法机构民主化,进一步完善全国人民代表和常务委员的选举制度和工作制度,并且按照宪法和法律的明文规定去加强人民代表大会及其常务委员会对租税以及财政预算案的决定权。也就是说,通过“预算议会”的形式在公共资源分配上推进协商与投票相结合的程序民主,实现“财税法律主义”。

可想而知,对税率和预算案的实质性讨论会刺激地方政府以及各种社会势力到中央的公共论坛进行讨价还价的兴趣。鉴于财税集权的现状以及2010年拆迁变法和房地产征税对地方政府财政的冲击,在考虑加强预算审议之际,至少有以下几项制度性举措应该逐步提上议事日程。例如,为中央与地方提供交涉和讨论的场所、程序以及具体规则;为了有效集中财权,预算开支中的相当大的份额必须交付地方使用或者在地方之间进行调节,把“取之于地方、用之于地方”作为加强中央汲取能力的正当性根据、作为维持地方积极性和向心力的杠杆。还有一点更重要,这就是为了避免密室交易、分配不公以及交涉成本过高,中央将不得不逐步使财政再分配和预算收支更加公开化、透明化、符合程序正义的原则。

司法独立是关键

现在来考虑另一方面,这就是如何使已经形成的法律体系能有效实施,现实证明这在很大程度上取决于对执法者和司法者的裁量权的有效监控,关键是围绕司法独立原则的机制设计和技术操作是否妥当。

一般而言,立法的民主化是要调整不同利益群体之间的关系,以便对公共资源的分配作出适当的决定。司法的独立化是要确保反映民意的法律不至于在适用过程中被扭曲,也避免法律随着政治局势和力量对比关系的变化而变化,带来社会的不稳定。

中国宪法和法律上有明文规定了审判独立原则,这是司法权得以存续和加强的基础。之所以要把司法权与立法权、行政权区别开来,之所以要强调司法的独立性,是由现代法治国家的基本性质决定的,也是健全民主制的需要,否则政治学就无法推出合乎逻辑的结论。

简单地说,立法机关和行政机关是站在多数派立场上来行事的,而司法机关(这里主要指法院)则要站在少数派的立场上来行事。为什么?因为立法是多数派意志的表现,行政采取的是功利主义思维方式,如果少数派尤其是处于弱势地位的普通个人与多数派或强势集团有不同的诉求,即使正确也无法反映到法律规定及其行政执行过程当中去。但司法机关不一样,只要有合理的诉因,就必须受理任何人提出的案件。在法院,任何一个人都应该得到平等的对待,法官必须倾听当事人的声音。如果言之成理、持之有据,少数派或普通个人应该获得胜诉的判决。因为这个判决是在考虑了案件的具体事实和特殊情况、他的具体诉求之后做出来的,可能会对法律是一个补救,对行政机关举措是一个校正。只有在这层意义上,司法机关是能动的,可以对立法、行政机关进行制衡和某种纠正的,也可以成为少数人、个人推动社会进步、推动制度变迁的渠道。

因此,司法机关应该握有关于法律解释和判断的最终决定权,以便更好地维护法制的统一和稳定。正是基于上述制度逻辑,法院应该超然于不同的利益集团之上,应该独立审判,不受任何其他机关、团体以及个人的干预。在社会发展不平衡、贫富差距和城乡差距很大的情况下,公民的有些合理诉求不能及时反映到立法中去,需要在审判过程中弥补法律缺陷,进行适当的救济。如果司法不独立,人们就会感到求告无门,就会在不信任中产生绝望情绪。

实际上,没有司法独立,严格适用法律就是一句空话,公共权力也不可能得到有效的限制,执政合法性也无从确立、维护以及加强。而确保司法独立的关键是把司法审查的范围扩大到抽象性行政行为,以便对行政法规和规则等进行合法性审查,进而对法律以及国家权力机关的活动也进行合宪性审查。

律师职业角色

在开创立法工作新局面以及确保法律体系有效实施的过程中,职业法律家群体、尤其是律师应该扮演作为推手的重要角色。因而也可以说,从此以后中国将转入一个“解释者的时代”。在包括法官、检察官以及律师在内的职业法律家群体当中,律师是最接近公民个人的,也是最接近市场和社会的。无论是社会的和谐发展,还是个人权益的保障,以及规范秩序的协调,律师都应该发挥极其重要的中介和有序化的作用。离开了草根性和自由性很强的律师的作用,“民主法治”这四个字何从谈起?!但2009年发生的李庄案以及随后在律师界开展的警示教育运动,却使律师的整体形象或多或少被妖魔化了,使刑事辩护制度也或多或少形骸化了。

毋庸讳言,现阶段中国律师当中也存在这样或那样的问题,某些过度的逐利行径以及暗盘交易在不同程度上贬损了其形象,需要矫正,否则审判独立原则就无从确立。尽管如此,我们还是有必要维护律师特有的身份定位和职业伦理,而决不能故意采取抹黑律师的手段达到某种政治目的。因为这个壁垒一旦坍塌,侵权现象就将在社会中四处横行,最终将危及已经形成的新型法律体系。

(季卫东/文,载2011年3月1日发行《中国改革》总第328期)



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