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程序很重要,但不是万能药

技术性的民主,民主细节的实践,远不是坐而论道的梦想和理念问题。平等的话语权利、自由意志能够得以言说和传达,以程序民主实现实质的民主需要一套完整、系统的规则,其中有效的方法之一是《罗伯特议事规则》。


  本报采访了上海交通大学凯原法学院院长季卫东,他亦是《罗伯特议事规则》(第10版)的序言作者之一。还采访了美国培训和宣传该规则的“国家议会法规专家协会”(National Association of Parliamentarians,简称NAP)执行主席伦纳德·杨(LeonardM.Young)。


  经济观察报:《罗伯特议事规则》是对社团和会议民主运行化的操作手册,但在中国,社团和会议基本上不采用民主化运营方式。《罗伯特议事规则》会不会水土不服?


  季卫东:如果一个社会缺乏会议文化,那么民主的实施就会碰到障碍。当年孙中山就说了如何开好会是民主的第一步。尽管不同的社会有不同的文化,但当我们考虑一种公共决策的公正性和正确度时,议事规则或者程序总是不可缺少的。例如参加决策的人,他们都应该对信息有充分的了解。对于各自主张的内容及其理由,要充分沟通、互相理解,这是一个前提。只有在这样的基础上,才能防止误解和对立,才能达成共识。这就意味着要通过信息公开和理性对话来改善人们的沟通方式。《罗伯特议事规则》是改善沟通方式的一种具体的制度安排。


  在考虑会议和决策时,文化问题其实不是关键的,主要是一个制度设计的问题。我们可以看到,尽管中国人经常开会,但这些会议往往缺乏《罗伯特议事规则》所规定的那种平等对话、合理论证、民主决定的条件。比如说,人们发表意见时情绪化的色彩比较浓,在出现意见不同的时候,有时是谁的嗓门大谁就可以决定结果,有时是谁的权力大谁就能决定结果。也有人放弃思考,跟风走,随大流。这些情况都有可能导致最后的决策未必是正确的,未必真正符合大家的意愿。这些情况当然和这个社会的文化以及权力结构是有关的。但涉及公共事务的决策是应该也完全有可能理性化。决策方式理性化的结果就是议事规则的整理和制订。在这个意义上,《罗伯特议事规则》具有普遍性。


  换句话说,在我们目前这个社会,存在着不同的利益集团,他们的诉求很不一样,因此通过沟通达到相互理解,进而形成共识,就显得特别重要。怎样才能更好地实现相互理解,采取哪种方式凝聚和维持共识,这就是《罗伯特议事规则》所要解决的问题,也是公正程序原则的理由所在。合理的议事规则确保人们能够充分表达不同的意见,然后互相理解,最后在理性对话和可行性论证的基础上达成共识。这一套议事规则,也许我们会根据中国的文化传统,社会条件做一些修改,会有不同的特色,但它的必要性毋庸置疑。只要讲理,就需要议事规则,就需要公正程序。


  经济观察报:在《罗伯特议事规则》(第10版)的序言“决策的程序和语法”中,你用了一个词“三纲五常”来总结《罗伯特议事规则》的核心理念。在中国现实的这种状况下,如何去落实?


  季卫东:我说的“三纲”,是指议事过程中必须考虑的三大权利,多数者的权利、少数者的权利以及缺席者的权利。要落实这三大权利,必须注意这样的事实,即多数人的意愿往往会成为社会的支配性力量,多数者的意愿也有可能会对少数者造成压制。所以实施议事规则的第一步就是如何尊重少数意见,如何保护弱者,如何使每一个人的自由意愿都能够得到必要的表达,或者使每一个人的合法权利都能够得到充分的保障。


  第二步就是在按照少数服从多数的原则进行民主决策时,如何界定多数意见,如何计算同意。在有些场合,所谓多数意见其实很可能是虚假的。它不一定是多数人在充分掌握信息和充分讨论之后形成的意见,相反,很可能只是少数人通过操纵舆论而制造出来的虚幻多数意见。这个多数是真的多数,还是假的多数,是怎么计算出来的,弄清此类问题很重要。


  那么这两个问题如何解决呢?这就涉及所谓“五常”,指的是议事必须坚持的五项基本原则,包括(1)基于保障个人权利和平等自由的理念而确立的一人一票原则;(2)以进行真正的对话性论证和充分审议为目的而确立的一时一件的原则;(3)为节约会议成本、提高决策效率而确立的一事一议的原则——已经议决的事项不再重复讨论,除非有三分之二以上的多数赞成再议;(4)多数票决定原则,即过半数可通过具有全体约束力的议案,重大事项应提高多数通过的量化标准(例如三分之二或者四分之三的绝大多数);(5)法定人数生效原则,出席者在没有达到法定人数的情况下做出的表决没有效力。这五项原则既能保障少数人的意见表达和权利主张,又能保证多数人的意见是通过理性的对话而得出来的共识。它是解决少数人与多数人之间关系的一种比较合理的制度安排。


  经济观察报:你说过《罗伯特议事规则》是纯粹的程序主义,怎么界定“程序主义”?


  季卫东:所谓“纯粹的程序主义”就是说没有包括实质性的价值判断在里面。《罗伯特议事规则》没有说哪一种决定是正确的,哪一种主张是符合意识形态的。它没有预设这些前提,没有预设特定的价值判断。它是使所有的价值判断,所有的政治主张都有可能在这个规则下进行公平的竞争,然后其中的一种规则胜出。在这个意义上来说,它是纯粹的程序主义的。纯粹的程序主义主要在不同价值判断中发挥调整功能,在不预设结论的前提条件下做出公共选择。


  作为形式和手段的程序本身当然是具有独特的价值的,它是民主政治的一个非常重要的基础,如果没有这个基础,民主政治很容易变质为多数者专制。如果大家都各自固守一个特定价值判断的话,就无法进行理性对话,就很难妥协,更何况共识。离开程序公正来谈实质公正,是很难真正达成共识的。如果在解决调整问题的、可以理性分析的程序问题上尚且不能达成共识,怎么可能在独善性极强的实质性价值判断的问题上达成共识呢?所以,首先要强调程序共识,把程序放在结果之前作为原则问题加以强调。


  经济观察报:在序言中,你引用了熊彼特和哈贝马斯对民主的定义。熊彼特认为民主即关于个人通过竞争选票获得决策权的制度安排。着眼点在竞争性选举。而哈贝马斯认为民主是沟通行为与法律形式相互交叠的结果,是一种通过程序进行自主性决策的实践。看得出来,你不太赞同熊彼特,倾向哈贝马斯。为什么?


  季卫东:说民主是通过竞争选票来获得决策权,这个观点没错。但问题在于如果把民主政治简化为一个投票过程的话,可能会引起一个很重要的误解。竞争选票,也就是说按照多数人的意见来做出是非判断。但真理有时候会掌握在少数人手里,不能简单地通过多数票来决定真理问题。另外,如果我们仅仅是谈选票,而不谈信息公开、论证性对话、合理的表决程序等其他因素的话,那就很容易导致盲目的跟风、相互模仿,助长某种缺乏逻辑一贯性的舆论倾向,更容易诱发一种煽情行为。通过感性化的鼓动,来使多数人为自己的主张投票,这个过程是很容易诱发民粹主义的。


  为了克服简单投票的非合理性问题,就需要为有投票权的人们提供充分的信息,需要为他们提供充分的对话机会,需要理性沟通,需要完备那些必要的配套条件。这一切都不是单纯的选票所能涵盖的。所以从这个意义上来说,我们应该更强调哈贝马斯所说的沟通行为。这种沟通要和法律形式结合在一起,才能够真正地使民主决策的制度安排合理,才能够确保发言权的平等、投票的信息的对称性等等。


  从这样的角度来看民主,就必须把投票与商谈结合起来,要为妥善处理多数者与少数者的关系提供一系列制度条件。这种制度条件往往是通过法律形式表现出来的。尤其是民主决策的程序,就是最典型的法律形式。只有当民主与程序结合在一起的时候,民主才是一个好东西。如果民主与程序脱节了,那么这个民主有可能是好东西,也有可能会蜕变成坏东西。


  经济观察报:是不是也要警惕“程序是万能药”的想法?


  季卫东:对,我们绝不能认为程序是万能的。因为程序它只是确保我们在进行沟通、进行判断的时候,尽可能考虑不同的方面,尽可能使对话和决策理性化。但它不能代替我们的价值判断。在进行决策时,无法回避价值判断。程序可以减少或者避免价值武断,但却不能否定价值判断的意义。所以不能认为程序是万能的。法律程序其实就是使你的决策受到这样那样的限制,以避免任意性,防止失误。有人说,程序碍手碍脚、是束缚自己手脚的东西,所以为了效率可以牺牲程序。这种看法不对。就是因为程序有点碍手碍脚,才使得决策不太容易犯错。


  经济观察报:有的学者说道,“只有具备了民主素养的公民群体,才能建议并发展一个民主的社会。”除了学习《罗伯特议事规则》,还有哪些途径和方法能培养具有民主素养的公民?


  季卫东:我们知道现代社会特别强调的是公民法律意识的增强、守法精神的弘扬。法律教育就是培养具有民主素质的公民的一个非常重要的方式。当然,还要陶冶自律性、参与意识、责任感等等。这类现代公民的素质如何培养呢?其实最重要的还是政府垂范。也就是说,政府要率先遵守规则。只有做到这一点,才能有效地促使公民也遵守规则。政府首先自己严格地遵守规则、执行规则,然后再要求民众也遵守规则、执行规则,才有说服力。政府是通过守法而立信的。规则对政府有约束力,民众才会觉得规则是真正有效的。只有当政府和民众都形成了一种遵守规则的习惯之后,民主政治才能真正开始。因为在不讲规则的地方,民主会引起恐惧,会导致混乱。


来源: 经济观察报 | 来源日期:2012年06月01日 |
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